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Des Lémovices aux Limousins

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Une collectivité territoriale est une structure administrative locale élue au suffrage universel, logiquement direct, de droit commun, comprenant une assemblée dite délibérative et un exécutif chargé de faire appliquer les décisions prises par l’assemblée. Ce n’est donc pas une structure nationale comme peuvent l’être le parlement, la cour des comptes ou le conseil constitutionnel. Chaque collectivité territoriale est considérée comme une personne morale, elle peut donc posséder des biens et en acquérir.
L’article 72 de la Constitution française, révisée en 2003, précise la liste de celles-ci :
 Les communes (36 793)
 Les départements (96, plus 5 DOM)
 Les régions (25, dont 4 DOM qui sont aussi des départements).
 Une collectivité à statut particulier (La Corse)
 Des collectivités dites d’Outre-Mer (Polynésie, Nouvelle-Calédonie, etc.)
La définition que nous venons de donner exclue du statut de collectivité territoriale des structures comme les cantons qui n’ont plus d’assemblées élues. Elle écarte à plus forte raison les arrondissements qui n’ont même plus de responsables élus et qui sont maintenant dirigés par un sous-préfet, voire un préfet pour l’arrondissement où se situe le chef-lieu départemental.
Le cas des Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) est un peu plus compliqué. Il peut s’agir de syndicats intercommunaux ou de communautés de communes (CC), taille de regroupement jugée bien adaptée pour des ensembles de moins de 50 000 habitants. D’autres types de regroupement comme les communautés d’agglomération (50 000 à 500 000 habitants) n’ont pas d’opportunité en Creuse où la très faible taille des villes interdit quasiment cela. Le ville-centre d’une communauté d’agglomération doit être supérieure à 15 000 habitants et Guéret n’atteint pas à ce jour ce chiffre. Aucune autre ville creusoise n’atteint même les 10 000 habitants.
Les ECPI sont certes des collectivités territoriales mais pour l’instant d’un type un peu particulier car ce ne sont pas les habitants qui élisent directement les responsables. Si l’on prend l’exemple d’un conseil communautaire d’une CC, ce sont les conseils municipaux de toutes les communes concernées qui choisissent leurs représentants. Quelle que soit sa taille, chaque commune a droit à au moins un représentant. Et la commune la plus importante ne peut avoir plus de la moitié des postes de conseillers.

Des prérogatives particulières

Les impôts directs

Les collectivités dites de plein exercice tirent logiquement de leur élection le droit de fixer le taux des impôts directs qu’elles peuvent percevoir. C’est surtout la commune qui joue un rôle-clef pour déterminer le taux des quatre grandes taxes directes appelées aussi les « quatre vieilles » :
 Taxe d’habitation
 Taxe sur le foncier bâti
 Taxe sur le foncier non bâti
 Taxe professionnelle
Partant de la même base qui est la « valeur locative », les autres collectivités (départements, régions) appliquent des taux différents, parfois sur une partie de ces taxes seulement. Par exemple, la région ne perçoit pas la taxe d’habitation mais elle bénéficie de la taxe sur le foncier, généralement à un taux très différent de celui mis en œuvre par la commune. Bref, tout cela est peu lisible. Les collectivités territoriales reçoivent aussi une partie de la fiscalité locale indirecte, comme la taxe additionnelle sur les droits de mutation.

Les impôts indirects

D’autres impôts perçus par l’État (impôt sur le revenu, impôt sur les bénéfices industriels, TVA, TIPP) sont ensuite redistribués sous forme de versements significatifs au budget des collectivités territoriales. L’autonomie des collectivités locales est donc fort relative car jusqu’à 50 % de leur budget peut ainsi dépendre de l’État. Ces versements sont multiples : Dotation générale de fonctionnement (DGF), Dotation forfaitaire, Fonds national de péréquation pour la taxe professionnelle. L’État utilise ses subventions pour favoriser telle ou telle politique. C’est ainsi qu’au début de la réforme territoriale à la fin des années 70, les communes ont été incitées à se regrouper en Communautés de communes (CC) pour pouvoir bénéficier d’une DGF améliorée.
Il est à noter que dans certains cas les communautés de communes (ou d’autres structures) peuvent percevoir une Taxe professionnelle unique (TPU) des entreprises situées sur leur territoire et que les communes sont alors dépossédées du droit de fixer cette taxe.
De toute façon, les collectivités territoriales n’ont pas le droit de faire varier ces taux à leur convenance. Des règles très précises, édictées par la Direction des impôts, encadrent toutes les variations de taux d’imposition, que ce soit à la montée ou à la descente, année après année. Là encore, l’autonomie des communes, départements et régions, reste fort relative.
Il existait un projet de simplification de la fiscalité locale qui visait à associer un impôt à un seul niveau, mais la suppression programmée de la taxe professionnelle par le gouvernement Sarkozy va tout bouleverser. Car elle assurait à elle seule 50 % du financement des collectivités territoriales.

L’emprunt

Il y a enfin une troisième source de financement local. C’est l’emprunt. Les collectivités territoriales sont tenues de présenter un budget en équilibre, sinon l’autorité de tutelle (pour les communes, c’est le préfet) le modifie d’autorité. Si une commune a une fiscalité assez basse et désire s’équiper, elle peut donc choisir entre augmenter la fiscalité ou emprunter. Bien souvent, l’emprunt signifie que l’on laisse alors la patate chaude aux générations à venir.
Pendant longtemps, le financement des collectivités par l’emprunt s’est effectué sous la forme d’un service public, la société chargée de cela étant la Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui gérait des fonds issus en grande partie de la collecte du livret A. Mais, sous l’effet des contre-réformes libérales, tout à bien changé. À partir de la loi bancaire de 1984, s’est enclenchée une spirale d’acquisitions-fusions-réorganisations d’où a émergé le groupe DEXIA, qui se comporte comme un vulgaire acteur financier. Les lois du marché s’appliquent à plein. Les prêts à taux variables entraînant des traites peu élevées durant les premières années ont été proposés dans maintes communes et les remboursements commencent ensuite à gonfler dangereusement.
DEXIA est maintenant une société privée cotée en bourse qui assure de confortables revenus à ses actionnaires. La ville de Bourganeuf a dû récemment « renégocier » sa dette dont La Montagne annonçait il y a quelques jours, dans la plus pure langue de bois, qu’elle était maintenant « consolidée ».

Les régions, une création récente

Après ce premier aperçu, il faut maintenant parler des régions puisque c’est l’échéance en mars 2010 de l’élection des Conseils régionaux.
Les régions sous leur forme actuelle sont les dernières collectivités territoriales à avoir été créées par le législateur. Elles existent depuis le début des années 80. Les 26 régions actuelles élisent leurs conseillers depuis 1986. Encore aujourd’hui, les pouvoirs et compétences des régions sont mal connus et leurs responsables mal identifiés.
Les compétences des régions ont été renforcées en 2003 et elles jouent maintenant un rôle non négligeable dans des secteurs comme l’Enseignement supérieur, en théorie contrôlé complètement par l’État, ou la Santé.
Pour bien se mettre les idées en place, il faut donner les pourcentages de la fiscalité directe affectés aux différentes collectivités locales. Un historique est maintenant nécessaire pour comprendre d’où viennent les régions et pourquoi c’est certes une construction récente mais qui plonge loin dans le passé.

Les temps anciens

Il y a un peu plus de deux mille ans, habitait dans toute la région une tribu gauloise appelée les Lémovices. Une ville fortifiée entourée de remparts, dite oppidum, occupait environ 300 hectares et en servait de centre. Ce site se nomme le « Camp de César » à Villejoubert. Il se trouve sur l’actuelle commune de Saint-Denis-les-Murs, près de Saint-Léonard-de-Noblat en Haute-Vienne. Cette dénomination de Lémovice sera utilisée ensuite pour définir indifféremment la ville de Limoges ou la région du Limousin, désignées par le même mot en latin. Nous n’avons aucun écrit ou témoignage direct provenant de cette tribu gauloise. Elle ne nous est connue que par les ouvrages écrits par le chef romain Jules César dans sa relation de « La guerre des Gaules » ou ses « Commentaires ». Comme dans beaucoup de sociétés dites primitives, on y trouvait à la fois des formes de consultation ou de palabre (conseils des anciens ou assemblées des guerriers) montrant une forme d’égalité relative mais aussi des facteurs très excluants pour des parties de la société jugées inaptes à la prise de décision (femmes, prisonniers, etc.).
En 52 avant Jésus-Christ, 10 000 combattants Lémovices, peuple jugé fier et épris de liberté, se joignirent à l’armée de secours gauloise qui devait tenter de briser l’encerclement de Vercingétorix à Alésia. César relate que leur prince (princeps), appelé Sedulos ou Sédulix, trouva la mort dans les assauts furieux contre les lignes de défense romaines. Un de ses fils, connu sous le nom de Duratius, finit par déposer les armes et ce fut la paix romaine sur la région.
Au lieu-dit Augustoritum (le gué d’Auguste) s’éleva alors sur la rive de la Vienne une ville nouvelle. Celle-ci reçut le statut de urbs et était gérée administrativement par un sénat qui déléguait la gestion courante à deux magistrats appelés les duumvirs, issus de l’élite des sénateurs qui était dénommée les décurions (un sénateur sur dix). Des inscriptions dont certaines découvertes très récemment à Lyon et à Limoges ont permis de connaître le nom de plusieurs d’entre eux : Tiberus Taurius et Licinus Tauricus. Dès le quatrième siècle, cette ville monumentale avec un amphithéâtre pouvant recevoir plus de 20 000 spectateurs changea de nom pour s’appeler, d’après Notita Galliarum, Civitas Lemovicum, puis ultérieurement Limoges.
Ce pays des Lémovices était bordé par les Bituriges au Nord-Est, les Arvernes au Sud-Est, les Pictons au Nord-Ouest et les Cadurques au Sud-Ouest. Cette unité de la terre lémovice fut brisée par le morcellement féodal, après l’éclatement du royaume de Charlemagne. D’abord sous la dépendance du duché d’Aquitaine, cette région fut ballotée de la Neustrie à l’Eustrasie. Peu avant l’an mil, le comté de la Marche se sépara du Limousin. Il comprenait pour l’essentiel deux entités : la Basse-Marche autour du Dorat (Haute-Vienne) et la Haute-Marche autour de Guéret. La Vicomté de Bridiers séparait ces deux territoires.

L’ancien régime

Une des caractéristiques essentielles des collectivités territoriales que nous connaissons aujourd’hui est d’être des « assemblées élues ». Mais l’élection n’est pas apparue avec la Révolution française. La sélection des responsables par l’élection se pratiquait couramment sous l’Ancien régime, dans un contexte très différent du nôtre. La France était alors un État absolutiste royal, issu de la féodalité. Le roi est de droit divin, il est la seule source de pouvoir. Mais, quand de grands problèmes se présentent, un rôle de conseil peut être demandé aux trois ordres qui constituent la société : le clergé, la noblesse et le tiers état. Il peut être convoqué des « états » qui se réunissent au niveau d’une province mais, quand c’est le roi que les demande, on les appelle les états-généraux. Le premier fut organisé par Philippe le Bel en 1302. Chaque « ordre » occupe une place bien particulière, le clergé ayant une prééminence absolue, puis la noblesse et enfin le tiers état. Ce tiers état est composé essentiellement de bourgeois et de marchands dont les délégués sont souvent élus dans le cadre de corporations professionnelles. Chaque ordre choisit « ses » délégués, les modes d’élection diffèrent d’un ordre à l’autre. Les états généraux de 1789 se composent de 1 139 membres : 300 ecclésiastiques (dont une majorité de curés qui rejoindront ensuite le tiers état), 270 nobles et 578 pour le tiers état. C’est donc sans rapport avec le nombre de personnes dans chaque ordre. C’est le refus des représentants de la noblesse et d’une partie du clergé de délibérer avec ceux du tiers état qui amènera ceux-ci à se déclarer en assemblée constituante en juin 1789, peu après le début des travaux des états-généraux.
Les élections pour les trois ordres se tiennent habituellement au siège des bailliages (France du Nord) ou des sénéchaussées (France du Sud) qui sont les structures administratives reconnues sous l’ancien régime. Au dix-septième siècle, la province historique du Limousin est divisée en quatre sénéchaussées dont celle de la Haute-Marche qui a son siège à Guéret et sera définie comme « présidiale » c’est-à-dire appliquant des règles royales de la justice. Le tribunal présidial se substitua au moins partiellement à l’ancien tribunal de la sénéchaussée. Le développement de structures judiciaires indépendantes des différentes seigneuries locales fut la marque d’une centralisation liée à l’absolutisme royal. Et donc de l’affaiblissement de la féodalité (où chaque seigneur rendait « sa » justice) et des différentes coutumes. Cette sénéchaussée regroupe 9 châtellenies et voit coexister sur son sol des dizaines de « coutumes » qui définissent les règles de vie, les taxes, les mesures, la justice qui y sont appliquées. Tous ces particularismes locaux entraînent un éclatement de la vie économique, politique, sociale. C’est une société profondément inégalitaire où selon son lieu de naissance et sa position sociale, les règles, les droits, les devoirs changent.
Dès le treizième siècle, de nombreux bourgs et villes se sont affranchis de la tutelle seigneuriale en obtenant des chartes communales octroyées, achetées imposées aux anciens maîtres. Ces agglomérations urbaines se dotent alors de remparts, désignent ou nomment leurs administrateurs dont les noms changent selon les lieux : consuls, échevins, maires, syndics, jurés, renouvelés souvent chaque année. Ce fut le cas à Aubusson dès 1262, puis Ahun en 1268, Guéret et Chambon en 1408, Bourganeuf en 1448.
Dans les villages, la vie est organisée autour de la paroisse catholique et il faut rappeler que le catholicisme est encore religion d’État. Souvent un conseil paroissial émet des avis et discute des problèmes de la vie locale. Il existe aussi la notion de communauté de campagne (ou communauté d’habitants) qui est une notion juridique et fiscale. Des votes interviennent régulièrement mais liés à la notion de « feu ». On considère qu’une maison pour se chauffer est équipée d’un « feu ». Ce n’est pas l’individu qui s’exprime mais la maisonnée et on compte une voix par feu. Quand le chef de famille s’avère être une femme (cas des veuves par exemple), c’est elle qui vote pour la famille entière. Cette prise en compte, même limitée, sera supprimée par la Révolution française qui réservera le droit de suffrage aux seuls hommes !
Ces communautés de campagne ont des droits spécifiques, exercent certaines prérogatives et possèdent des terres en propre, limitant ainsi les pouvoirs des seigneurs sur la terre. Ces terres gérées en commun sont les ancêtres des « biens sectionnaires » qui existent encore dans de nombreuses communes creusoises. Même si elles disparaissent petit à petit.
Les impôts et taxes s’abattent en priorité sur les pauvres, le clergé et les nobles étant dispensés du paiement de nombreuses taxes, quand bien même ils ne sont pas les premiers bénéficiaires directs du système fiscal en place. Le roi fait percevoir la taille (pour entretenir l’armée) et les gabelles (essentiellement pour le sel). Les seigneurs et le clergé touchent la dîme et souvent le cens. Seules quelques collectivités sont parfois dispensées de certains d’entre eux. Le cas le plus connu est le pays dit de « Franc-Alleu » autour de Bellegarde et de Crocq qui était dispensé du paiement du cens. Son nom même indique qu’il était libre de charges. Même s’il dépendait des seigneurs locaux.

La Révolution de 1789

Dès novembre 1789, l’assemblée constituante va décréter qu’il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne. Chaque « chef » de municipalité s’appellera un maire. Aucune exception, liée à la taille, au nombre, à l’histoire, n’est admise.
Pour la première fois, est affirmé le principe de la « libre administration par des assemblées élues » et l’égalité devant la loi. Le niveau de base est « l’assemblée communale » qui élit directement son maire, les officiers municipaux et les notables qui constituent ensemble le conseil général de la commune. Le maire a un double rôle qu’il gardera jusqu’à nos jours : il est le représentant de sa commune mais aussi un agent de l’État C’est d’ailleurs à ce titre qu’il dispose de pouvoirs liés à ses fonctions d’officier d’état-civil et d’officier de police judiciaire. Il y a à peu près 44 000 communes de créées, soit presque autant que de paroisses dans une France très rurale. En Creuse, on compte environ 300 communes. Il en reste 260 actuellement. Faute de lieu adapté, l’assemblée communale se réunit le plus souvent dans l’église. S’il y a trop d’habitants dans une ville pour imaginer une assemblée d’une taille raisonnable, elle est divisée en sections (48 à Paris).
En 1789, n’ont le droit de vote que les « citoyens actifs » (hommes d’au moins 25 ans, payant un impôt équivalant à trois journées de travail). Les autres personnes sont exclues de la citoyenneté : femmes, jeunes, pauvres, domestiques, indigents. Les historiens parlent d’un suffrage restreint. Robespierre combattra résolument cette distinction entre citoyens « actifs » et « passifs ». Cette séparation tombera en 1792 (mais reviendra plus tard avec le suffrage dit « censitaire »). C’est l’entrée des citoyens passifs dans la garde nationale, ainsi que la radicalisation du processus révolutionnaire qui imposera cette extension des droits.

Création des départements

L’autre structure très importante qui est créée en 1789 est le département, notion jusque-là inconnue. Le but affiché par l’assemblée constituante est de casser les anciennes provinces royales et leurs particularismes.
Il est alors décidé que chaque département aura un chef-lieu au rôle administratif, fiscal, judiciaire, important. Tout citoyen pourra aller au chef-lieu départemental en moins d’une journée à cheval. Donc deux journées pour l’aller et le retour. Les départements auront tous à peu près la même taille. Le chef-lieu est souvent au centre, le rayon proposé pour délimiter les limites est de 30 à 40 kilomètres. Une terrible rivalité entre Guéret et Aubusson entraînera une lutte acharnée pour savoir où se situera le siège. Il fut alors décidé une cote mal taillée avec création d’un « chef-lieu alternant » entre ces deux villes, mais cela ne fut jamais appliqué et Guéret s’imposa.
Le département joue aussi un rôle électif important puisque c’est dans ce cadre que se tient l’assemblée élective dont le rôle principal est d’élire les députés qui iront siéger à l’Assemblée nationale. Cette même assemblée départementale élit aussi, dans un premier temps, les juges chargés des affaires civiles et criminelles, l’administration du département et même les évêques, tous classés « fonctionnaires », donc élus par les différentes assemblées. En 1789, il n’y a pas encore de séparation de l’Église et de l’État Puisqu’il n’y a plus la vénalité des charges ni d’emplois réservés aux élites de la hiérarchie sociale (cas des officiers dans l’armée, par exemple), tout poste d’autorité ou d’administration est soumis au suffrage des citoyens, aux différents niveaux de représentation.
Le découpage des anciennes structures issues de la féodalité donne alors lieu dans le cas de la Creuse à un charcutage dont la logique n’est pas évidente. Ce département provient d’un axe Crozant-Guéret-Ahun issu de l’ancienne Haute-Marche. On y adjoint une partie du Limousin avec Bénévent-L’abbaye et Grand-Bourg. Le canton de Boussac provient du Berry. Gouzon et ses environs constituaient une enclave du Bourbonnais. On y rajouta les Combrailles, de Chambon jusqu’à Auzances, qui dépendaient de l’Auvergne. Bourganeuf était une enclave poitevine. Le pays dit de Franc-Alleu (libre de charges) y fut rajouté. Son siège était Bellegarde (qui ne se trouve pas au sens strict en Franc-Alleu) et allait jusqu’à Crocq qui avait des seigneurs auvergnats. Aubusson, d’abord lié à la vicomté de Limoges, avait été vendue au comté de Haute-Marche dès le treizième siècle. La partie située autour de la Souterraine dépendait de la vicomté de Bridiers, historiquement liée au Poitou. Bref, l’unité creusoise n’était pas évidente à trouver.

Les cantons

Un autre échelon important qui fut créé en 1789 est celui des cantons. La Creuse sera d’abord divisée en 35 cantons, chiffre ramené rapidement à 27 et toujours en vigueur. Chaque canton doit regrouper assez de population pour que l’assemblée primaire, regroupement chargé d’élire les électeurs départementaux seuls à même de désigner les députés, les juges, les responsables de la gestion départementale, regroupe au moins 450 citoyens actifs et pas plus de 900. Cela correspondait à une population variant idéalement de 2 800 à 5 500 personnes. L’importance des cantons croîtra en 1795 avec la création des municipalités cantonales dirigées par un maire, la commune perdant de son importance. Ce projet voulait mettre un terme à l’esprit de « localité ». Puis on en revint au rôle prééminent des communes. Les cantons ne servent plus aujourd’hui que de cadre à l’élection des conseillers généraux (un par canton) dont le rôle est d’ailleurs actuellement remis en cause au profit des futurs conseillers territoriaux.

Les districts

Au-dessus des cantons se trouvaient les districts, chacun regroupant plusieurs cantons. Sept furent créés en Creuse. Leurs chefs-lieux étaient : Aubusson, Felletin, Guéret, Boussac, La Souterraine et Bourganeuf. La situation du septième ne fut jamais claire : Chambon-sur-Voueize et Évaux-les-Bains se disputèrent ardemment le titre de chef-lieu de district. Sans résultat bien significatif. Le critère retenu pour la délimitation du district est que l’on doit pouvoir y aller et en revenir à cheval dans la même journée. Les districts seront supprimés rapidement et remplacés par des arrondissements. Cette décision sera liée à l’introduction du contrôle strict par l’État des collectivités territoriales, en la personne du préfet (chef-lieu départemental) et des sous-préfets (chefs-lieux d’arrondissement). Quatre arrondissements sont créés en Creuse : Guéret (préfecture), Aubusson (sous-préfecture), Bourganeuf (sous-préfecture) et Boussac (sous-préfecture).
L’arrondissement a possédé jusqu’en 1940 une assemblée appelée le conseil d’arrondissement. L’arrondissement n’est donc pas aujourd’hui une collectivité territoriale. On considérait qu’un arrondissement devait comprendre de 100 à 150 communes. Depuis 1926, la Creuse a perdu deux arrondissements, ceux de Boussac et Bourganeuf. Avec 260 communes, la Creuse est bien la fourchette retenue. Des projets de réforme visent actuellement à supprimer les sous-préfets. Les arrondissements n’y survivront sans doute pas.

Qu’est-ce qu’être citoyen sous la Révolution française ?

Nous avons vu les différentes structures mises sur pied par la Révolution française. La structure-clef pour la vie politique est le département puisque c’est à ce niveau que sont élus les députés qui iront siéger à Paris. Le citoyen actif ayant droit de vote, s’ils remplissait bien les conditions fixées pour être inscrit sur la « liste civique », n’a guère de visibilité sur ses choix. Il doit s’en remettre à l’échelon du dessus. Il faut logiquement 100 suffrages pour élire en assemblée primaire cantonale un électeur départemental. Le nombre d’électeurs est donc faible, les conditions pour postuler à cette responsabilité sont assez contraignantes. Dans un département pauvre comme la Creuse, ces difficultés sont amplifiées. Les conditions pour pouvoir être retenu comme électeur, voire comme éligible à la fonction de député sont liées au revenu possédé. C’est l’impôt que l’on paie qui est le critère essentiel. N’oublions pas qu’il s’agit d’une révolution radicale qui va mettre à bas la royauté avec de profondes mobilisations de masse, mais finalement au profit de la classe bourgeoise, très sensible au droit de propriété et au pouvoir de l’argent.
Nous avons déjà vu que le citoyen actif devait payer l’équivalent de trois journées de travail. Pour l’électeur, celui-ci doit régler une contribution égale à dix journées de travail au moins. Quant aux éligibles, il est exigé qu’ils soient propriétaires fonciers et payent au moins un marc d’argent d’impôt. À partir de 1792, ces conditions seront assouplies, avant de revenir sous différentes formes.
Au dix-neuvième siècle, dès la restauration de 1814, il y aura un suffrage clairement censitaire où la fortune jouera un rôle déterminant. Jusqu’à 1848 où sera posé le principe du suffrage universel. Après la guerre de 1870, l’installation de la troisième république amènera la grande loi sur les libertés communales (1884) qui constitue le socle de ce qui existe encore à ce jour.
Ce combat pour un véritable suffrage universel n’est toujours pas achevé : après la décision d’autoriser le vote des femmes (1945), l’abaissement à 18 ans de l’âge pour pouvoir voter, c’est maintenant dans l’exigence d’une véritable citoyenneté de résidence ouverte aux Français comme aux immigrés que ce concentre l’exigence que nous devons porter.

Voter sous la Révolution française

Tous ces votes que nous avons évoqués se déroulent « en assemblée » pour renforcer le sentiment d’appartenir à une communauté. Il n’y a pas de candidats annoncés à l’avance car ce serait faire preuve de suffisance. Au niveau communal, les séances sont assez rapides. Dès le niveau cantonal, le vote peut durer jusqu’à trois demi-journées. Quant au niveau départemental, on atteint facilement la semaine entière.
Les règles sont identiques partout. Les citoyens commencent par prêter un serment dont le contenu changera plusieurs fois. En 1789, on jure encore allégeance au roi. Plus tard, on promettra « haine à la royauté et à l’anarchie ». Tout cela est fort contestable. Pour chaque poste à pourvoir, chacun vote à son tour à l’appel de son nom dans une urne ou un chapeau, rédige son bulletin (puisqu’il n’y a pas de candidat déclaré à l’avance). Les analphabètes admis au droit de vote utilisent les services de scrutateurs qui leur rédigent leur bulletin afin qu’ils puissent exprimer leur volonté. L’illettrisme est alors encore important. Au début de la révolution, d’autres modes de scrutin avaient existé, par exemple le « debout-assis ». Mais le scrutin secret s’est imposé dès 1793.
Cette notion de « vote en assemblée » s’estompera peu à peu pour disparaître complètement en 1913 avec l’introduction du vote individuel utilisant l’isoloir et l’enveloppe. Il est à noter que les bulletins écrits à la main sont encore valides pour les élections municipales dans les petites communes.
En dix années, de 1789 à 1799, on comptera environ trente scrutins, tous basés sur le principe de la représentation théorisé par Sièyes : « Le peuple ne peut parler, ne peut agir que par ses représentants ».
Comme il est interdit de se déclarer candidat préalablement à la tenue de l’assemblée, chacun est considéré comme à égalité. Les candidatures surgissent de la seule assemblée, pour éviter ainsi toute cabale ou intrigue. Libéré de la contrainte des mandats impératifs, le député, dès qu’il est élu, n’a plus de comptes à rendre qu’à sa conscience et pas à la Nation qui lui a délégué sa souveraineté par le scrutin populaire. On parle d’une délégation de confiance plus que d’une délégation de volonté.
Il y a dans l’assemblée constituante un refus absolu du « mandat impératif » depuis les grandes difficultés apparues lors des états généraux du printemps 89. Les instructions des cahiers de doléance qui valaient mandat s’étaient vues rapidement dépassées par l’évolution de la situation. Fallait-il pour autant renoncer à toute idée de mandat ? Un débat à reprendre mais que le rythme des consultations d’alors rendait moins aigu. La durée du mandat d’un maire était initialement de deux années, en fait souvent moins longtemps.
Dans l’assemblée primaire cantonale, il n’y a logiquement pas de débat (mais la ratification des différentes constitutions l’imposera de fait) car ce n’est pas une structure délibérante. Mais dans l’assemblée départementale dite élective non plus. La délibération relève à l’époque de la seule Assemblée nationale. C’est donc finalement une conception très délégative et très centralisée de la vie publique qui se fait jour.
Ce triptyque communes-départements-Nation va fonctionner ainsi, en mettant à part l’épisode tragique de Vichy de 1940 à 1944, jusqu’aux années soixante. Ce modèle administratif va alors rentrer en crise.

L’État-nation aujourd’hui

Au niveau de notre planète, certains États dépassent maintenant le milliard d’habitants (Chine, Inde). Des organisations internationales se sont développées dans la sphère économique : FMI, Banque mondiale, AGCS. Plus tard, la chute du mur de Berlin et des directions bureaucratiques staliniennes qui prétendaient représenter une alternative au système capitaliste va exacerber ce que l’on appelle la mondialisation néo-libérale. Les principales bourgeoisies européennes, en accord avec la social-démocratie, vont se mettre d’accord sur la nécessité de structurer une grande entité économique européenne. Donnons un exemple : plus de la moitié du travail du parlement français consiste à transcrire en droit français les directives et résolutions européennes. À quoi cela sert-il donc de s’enflammer pour les élections législatives ? Pendant ce temps, le vrai pouvoir, économique, n’est élu par personne.

Les départements

Quel est encore le rôle aujourd’hui d’un département ? On se souvient qu’il devait permettre à chaque citoyen l’accès à un chef-lieu administratif, judiciaire, fiscal, en moins d’une journée à cheval. Et aujourd’hui ? Aller chercher une carte grise pour son véhicule à Guéret reste ennuyeux par un habitant de Saint-Agnant-de-Versillat, mais c’est l’affaire de moins d’une heure en voiture. Le département est toujours dirigé par un Conseil général mais l’élection des conseillers généraux au niveau des cantons par un scrutin uninominal favorisant le bipartisme est devenue peu lisible. Que penser de la situation au niveau de l’agglomération guérétoise avec les cantons de Guéret-Nord, Guéret-Sud et Guéret-Sud-Ouest ? À Paris, c’est encore pire puisque ce sont les conseillers de Paris élus au scrutin de liste lors des municipales qui remplissent aussi le rôle de conseillers généraux.

Les communes

Elles sont en crise, surtout les petites communes de moins de 2 000 habitants qui constituent la très grande majorité d’entre elles. En France, 10 000 communes n’atteignent pas les 200 habitants. Quelle vie politique peut-on espérer dans ces conditions d’extrême fragilité humaine ? Une tentative de réponse a été apportée avec la création des communautés de communes, d’agglomérations ou urbaines. Ces nouvelles structures ont été dotées de vrais pouvoirs de décision mais, malgré une réflexion à ce sujet, elles ne sont toujours pas élues au suffrage universel direct, mais seulement au suffrage indirect. Leur légitimité est donc assez faible et ce ne sont pas des collectivités territoriales dites de plein exercice.
Défendons-nous les « 36 000 communes » ? Sans doute pas. Ces petites communes rurales sont au bord de l’asphyxie, au moins pour un bonne partie d’entre elles. La désertification des campagnes en Creuse, le manque de ressources propres, tout concourt à nous interroger sur leur avenir. Voici quelques exemples : La Chapelle- Saint-Martial avait 407 habitants en 1851, encore 128 en 1975 et seulement 93 au dernier recensement de l’INSEE en 2009. Le Donzeil comptait 877 habitants en 1851, puis 238 en 1975 et enfin 160 en 2009. Sur Lépinas, les chiffres indiquent 958 personnes en 1851, puis 269 en 1975 et 179 en 2009.
Seules les villes et quelques communes qui leur sont limitrophes progressent. Surtout Guéret qui dépasse les 13 000 habitants. Mais Bourganeuf avait 3 384 habitants en 1875, 3 637 en 1975 avant de rechuter avec au dernier recensement le nombre de 2 980 résidents.
Si l’on s’en tient à l’effectif global au niveau départemental, on obtient les chiffres suivants : 285 000 personnes en 1851, environ 125 000 actuellement. En 150 ans, ce département a perdu plus de la moitié de sa population.

Quelle est la nouvelle organisation territoriale proposée ?

Un nouveau triptyque apparaît qui se surajoute à l’ancien, sans pour l’instant l’effacer. Il est constitué de la façon suivante : communautés, puis régions, puis parlement européen. Il y a un vrai changement d’échelle. L’État national est donc jugé inadapté aux exigences de l’heure. Le facteur nouveau est la création des régions qui est donc relativement récente, les premières lois dites de décentralisation datant de 1982. Ces régions doivent servir à mettre en place la mise en concurrence des territoires et des services publics. Le modèle européen qui sert de base est l’existence de régions disposant de pouvoirs étendus, un peu selon l’exemple allemand. Avec un nombre de communes beaucoup plus limité. Il s’agit d’en finir avec « l’exception française » et, en l’absence de tout relais décisionnel entre la commune et ce qui reste de l’État, la centralisation actuelle est jugée inadaptée à la mondialisation.
L’accord très large des principales organisations politiques va néanmoins connaître un couac lors du vote sur l’adoption du traité constitutionnel européen, approuvé par environ 85 % des députés français mais... rejeté par le peuple avec le succès du « NON » lors du référendum de 2005.
Cela dit, malgré le renforcement des pouvoirs des régions par une loi de 2003, le budget d’une région reste souvent encore inférieur à celui de la métropole régionale. C’est le cas en Île-de-France où le budget régional de 2009 était de 4,5 milliards d’euros, alors que celui de la seule ville de Paris dépassait les 7 milliards d’euros.
Nous sommes dans un entre-deux institutionnel, coûteux et malaisé à gérer :
 Dilutions des instances de maîtrise démocratique.
 Création de nouveaux niveaux, donc une pression fiscale supplémentaire automatique (voir sa feuille d’impôt).
 Mise en concurrence généralisée des collectivités entre elles. Confusion favorisée par la cohabitation de compétences « obligatoires » et « optionnelles » selon les regroupements, situation aggravée par le « droit à l’expérimentation » pour cinq ans. Délégation possible de l’exercice de certaines compétences par des conventions, voire des partenariats public-privé.

Cela induit de nouveaux projets de réforme dont la création des conseillers territoriaux qui remplaceraient à la fois les conseillers généraux et les conseillers régionaux. Cela dès 2014. Il n’est donc pas impossible que les élections régionales de 2010 soient les dernières à la proportionnelle intégrale, le projet sarkozien prévoyant un scrutin uninominal à un tour, mâtiné d’une petite dose de proportionnelle. Encore un bon moyen d’empêcher l’élection de personnes représentant des courants minoritaires dans l’opinion. Mais les hésitations du pouvoir sont nombreuses : nous avons déjà vu que l’élection des conseillers de communautés est toujours au suffrage indirect, malgré la montée en puissance de ces nouvelles structures. Les départements, régulièrement promis à la disparition, ont récupéré récemment de nouvelles charges financières liées à leurs compétences comme la gestion de l’aide sociale. Citons la paiement du revenu de solidarité active (RSA) alors qu’auparavant le RMI leur occasionnait moins de dépenses. Donnons aussi l’exemple de l’Allocation prestation autonomie (APA) qui coûte fort cher à un département comme la Creuse où la proportion de personnes âgées en difficulté est importante. Enfin, les régions gagnent effectivement de nouveaux champs d’intervention, mais dans le flou parfois le plus complet.

Composition et fonctionnement du Conseil régional

Depuis 1986, l’assemblée régionale du Limousin est élue au suffrage universel direct par un scrutin de liste à deux tours, si nécessaire. La parité hommes-femmes est maintenant exigée. Le Limousin comprend trois départements : La Corrèze, la Creuse et la Haute-Vienne. Il est intéressant de constater que la région limousine actuelle recouvre presque exactement l’ancien « pagus » lémovice. Mais sa petite taille amène certains à vouloir la réunir, soit avec l’Auvergne, soit avec le Poitou-Charentes. Peut-être que la résurgence du Limousin n’aura été qu’une étape finalement très courte avant d’autres développements administratifs.
Actuellement, la région du Limousin s’occupe surtout de quatre attributions essentielles qui concentrent autour de 60 % d’un budget qui était de 471 millions d’euros en 2009 :
 Aides aux entreprises et au développement économique : plus de 55 millions.
 Lycées publics et privés : environ 55 millions.
 Formation professionnelle dont surtout les CFA : environ 50 millions. Transports régionaux : TER, Routes dont RCEA, LGV !  : plus de 80 millions.
En tant que région pauvre le Limousin a aussi reçu pour 2009 une somme de 30 millions d’euros provenant de fonds européens dont le Conseil régional dispose pour ses différents projets.
Les 43 élus du Conseil régional se décomposent en trois groupes départementaux. Cela donne actuellement la répartition suivante : Haute-Vienne : 21 élus ; Corrèze : 15 élus ; Creuse : 7 élus. L’annexe 7 du code électoral contient un tableau qui prévoyait une répartition théorique légèrement différente : Haute-Vienne : 21 élus ; Corrèze : 14 élus ; Creuse : 8 élus. Sachant que chaque section départementale d’au moins cinq personnes doit comprendre également deux suppléants en cas de défection, décès ou démission, on retombe bien sur le chiffre de 10 noms qui doivent être présents sur le bulletin de vote au titre de la Creuse. Chaque Conseil régional, comme chaque conseil municipal, doit comprendre un nombre d’élus impair pour éviter les égalités.
Avec la Franche-Comté, le Limousin est la plus petite région française. Nous sommes à moins d’un million d’habitants. La région Île-de-France en comprend plus de douze millions et a 209 élus dans son Conseil régional.
Il existe bien une formule permettant d’arriver à ce nombre de 43 conseillers. Il a été fixé par un tableau appelé « Annexe n°7 » du code électoral auquel renvoie l’article L.337, mais le Limousin constitue une exception à cette règle ! Ce nombre de conseillers est censé être calculé à partir du double du nombre d’élus (députés et sénateurs) et du nombre de départements constituant la région considérée. L’importance de la population joue aussi un rôle.
Lors de la première séance qui suit son élection, le Conseil régional du Limousin choisit d’abord son président, puis ses vice-présidents (de 4 à 15 selon les régions). Malgré la petite taille, le Limousin a pris sur lui d’élire 12 vice-présidents. Il est à noter que nous ne sommes pas loin de la barrière légale qui fixe à 30 % maximum le nombre de conseillers qui peuvent être vice-présidents. Par tradition, tous les vice-présidents sont pris dans la majorité municipale, donc actuellement : PS, ADS, PCF, Verts.
Les conditions pour pouvoir constituer un groupe sont précisées dans le règlement intérieur du Conseil régional. Elles varient de façon assez élastique selon les nécessités politiques du moment. On peut accorder le statut de groupe dès qu’il y au moins « des » élus se réclamant d’un courant ou d’une organisation. Ce fut par exemple le cas en Midi-Pyrénées de 1998 à 2004 pour les deux élus de la liste de la LCR, le président de la région ayant estimé que cette décision lui permettrait de s’assurer une forme de neutralité des élus révolutionnaires. En effet, pouvoir constituer un groupe entraîne souvent des avantages non négligeables en moyens matériels et en droits politiques (temps d’expression) dans un conseil.
Le Conseil régional est la structure dite délibérante que toute collectivité territoriale doit posséder. C’est lui qui vote le budget annuel et les délibérations importantes qui lui sont présentées. Il se réunit au moins une fois par trimestre et ses séances sont publiques, sauf cas particuliers.
Pour les dossiers dits plus « techniques », il existe une autre structure appelée commission permanente qui comprend obligatoirement le président, les vice-présidents et, éventuellement, un ou plusieurs membres du Conseil régional choisis à la proportionnelle (mais ce n’est pas général) parmi les différents groupes politiques, tant de la majorité (PS, ADS, PCF, Verts) que de l’opposition (UMP, Modem).
Toutes les aides et subventions aux entreprises et associations diverses sont votées par cette commission permanente dont les séances ne sont pas publiques, même si un compte-rendu, parfois bien elliptique, est publié à l’issue des travaux. La commission permanente se réunit généralement une fois par mois. Dans le Limousin, elle comprend 29 membres, donc plus de la moitié de l’effectif total du conseil. Cela s’explique sans doute en partie par le fait qu’être membre de la commission permanente rapporte une indemnité majorée de 10 %. En Île-de-France, moins de 20 % des conseillers s’y retrouvent. Il est vrai que parfois c’est l’ensemble des conseillers qui appartient à la commission permanente. Les textes officiels ne fixent aucune limite. L’unanimité est souvent la règle dans les votes de la commission permanente, droite et gauche votant ensemble.
Dans la plupart des Conseils régionaux, contrairement à certaines légendes, les élus du Parti communiste votent quasiment toujours les textes proposées par le PS. Les élus des Verts sont parfois un peu plus critiques, mais ratifient systématiquement le budget annuel régional, moment qui concrétise leur accord politique avec les sociaux-libéraux. C’est ce vote qui fonde leur appartenance commune à la «  majorité de gestion ». Tous les comptes-rendus des séances du Conseil régional et de la commission régionale sont disponibles sur Internet. Un bilan précis de l’action des élus serait nécessaire pour le cas du Limousin.

Qu’est-ce que l’exécutif d’une région ?

Les textes officiels indiquent que l’exécutif appartient au seul président de région (L. 4231 du CGCT). Si c’est aussi simple, pourquoi le NPA et le PCF polémiquent-ils depuis des mois sur la « participation à l’exécutif » ? Parce que le président d’une région peut, à sa convenance, déléguer par arrêté une partie de ses attributions. Généralement, il le fait en donnant une délégation de signature à ses vice-présidents, tous élus par la majorité régionale. C’est ainsi qu’un vice-président qui aura été délégué pour le secteur de la formation professionnelle pourra présenter les délibérations à voter et les faire exécuter ensuite en les signant « au nom » du président. On a pris l’habitude d’appeler « bureau exécutif » l’ensemble constitué par le président et les vice-présidents mais c’est un donc un raccourci. Généralement, chaque vice-président reçoit une délégation.
Donc il ne faut pas confondre les choses. Le poste de vice-président est le résultat d’un vote et il vaut logiquement pour toute la mandature. Face auquel un président ne peut pas grand chose. La délégation, elle, est traditionnellement réservée aux vice-présidents mais ce n’est nullement obligatoire. Elle se donne et se retire par le seul fait du prince. Elle amène logiquement une indemnité supplémentaire. Pour dire les choses bien franchement : un vice-président sans délégation ne toucherait que son indemnité de conseiller (environ 1 500 euros brut par mois en Limousin) alors que le même ayant une délégation verra son indemnité majorée de 40 %. Ce n’est pas rien. On comprend pourquoi la recherche des « plaçous » est aussi intensive chez certains.
Il est important de noter que le président peut retirer à tout moment sa délégation à un élu récalcitrant ou indocile. Et la confier à un autre élu qui pourra être un simple membre du Conseil régional.
Nous reprochons donc au PCF d’avoir d’abord signé un accord politique lui permettant de postuler aux postes de vice-présidents, puis accepté les délégations qui vont avec et impliquent une solidarité sans faille avec le PS. Et, encore plus, de n’avoir à aucun moment rompu cette solidarité, quelles que fussent les décisions prises par le Parti socialiste durant les six années qui viennent de s’écouler.

Le budget régional du Limousin et nos possibilités d’intervention

Beaucoup de dossiers présentés devant le Conseil régional ne posent guère de problèmes politiques, sauf si existe une volonté forte chez certains représentants de contester les obligations imposées par la loi (fonctionnement des lycées privés ou des CFA). Si la toiture d’un lycée fuit, il faut bien entendu la réparer. Mais on peut imaginer que des élus de la gauche radicale choisissent lors d’un vote particulier de dénoncer des dépenses prétendument incontournables et sortent ainsi de la légalité. Cela ne peut se réaliser tous les jours, ni sur tous les dossiers. Il faut alors soigneusement choisir un sujet, s’être assuré d’un réel appui populaire et alors, là, cela devient possible en s’appuyant sur des mobilisations réelles à l’extérieur des institutions. Le NPA doit avoir des élus qui fassent entendre une autre voix.
Sur quelques terrains, il doit être plus facile de montrer notre différence : refus des budgets d’investissement pour les lycées privés ou les centres de formation des apprentis (CFA) qui ne sont pas exigés par la loi et que la gauche vote souvent allègrement, refus des appels d’offre visant à ouvrir la voie à la privatisation de certains services publics (cantines des lycées, lignes de TER, etc.), opposition farouche à tous les projets de « partenariats public-privé ». mais aussi l’exigence de fonds pour les transports publics, la gratuité de ceux-ci au moins pour les chômeurs et les personnes à faibles revenus, l’abandon des budgets pour le transport routier, la fin du financement de la LGV Poitiers-Limoges, l’exigence d’une préoccupation écologique donnant la priorité à une agriculture de proximité, l’opposition à toute aide ou tout investissement dans des grandes entreprises privées comme dans le cas récent d’Heuliez en Poitou-Charente avec Ségolène Royal, etc.
Enfin, compte-tenu du champ encore limité d’intervention d’un Conseil régional, il faut garder à l’idée qu’une campagne du NPA (qu’il y ait une liste unitaire ou pas) imposera aussi de parler d’autre chose, en particulier de l’interdiction des licenciements et de l’exigence d’un revenu décent pour tous. Sujets dont il faut être conscients qu’ils ne relèvent pas des attributions de la région mais qui ne doivent pas disparaître de notre propagande générale. À nous de doser tous ces aspects.

Marc,
à Bourganeuf sous la neige, le mercredi 6 janvier 2009.